Bo. Nu. Då. 展覽:瑞典住宅政策

瑞典如何在公共展覽空間中,敘述百年的政策歷史?

—— 本篇為 Bo. Nu. Då. 居住展中,「政策」部分的展覽內容紀錄。這是我個人較感興趣的部分,因此當時有逐一拍照、紀錄文字內容。本文將展場之英文概略翻為中文。[1]

(是的,就是紀錄上面這張照片裡的文字內容)

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政策 Policy

談到瑞典過往的居住政策,我們決定把重點放在六個關鍵時期。這六個關鍵時期,塑造了現今瑞典獨特的模式。

這些政治決策,都是對當下不同危機的回應,也是瑞典居住政策如何因應居住議題而發展的例子。

在這段歷史中,(對不同危機提出的)每個答案都不相同;但這些答案共同創造了世界上獨一無二的系統。

時期一:1917 以前
歐洲最糟的居住狀況
The worst housing in Europe

1914

1914 年,歐洲最糟的居住狀況。政府住宅委員會(Goverment housing commission)觀察到,和其他歐洲工業化國家相比,瑞典的住宅品質不僅差、而且貴。特別是在首都斯德哥爾摩。
在斯德哥爾摩,房租是哥本哈根、馬爾默、哥德堡的兩倍高。
在 1914-1916,移入斯德哥爾摩的人口數量,是該地區新建房屋的四倍之多。

在 Södermalm,每年平均有 600 人被迫離開他們的房子。因為在當時,並沒有租金上限的限制。
一次世界大戰時,自治市透過中央政府的經費支援,為遊民建造了緊急住宅。

兩個熱烈響應的運動讓「居住」成為一個政治議題:

  1. 自己的家運動- 倡導提升鄉村居住品質,讓人們停止移往美國
  2. 全國社會福利協會(National Association of Social Welfare) – 目標在停止工業化勞工在都市及鄉鎮的住房短缺問題。

1904 年,個人擁有之鄉村區域房子,開始可以向政府貸款。

時期二:1917-1923
國家短暫介入
The state intervenes – but only for a while

1917

國會通過《租賃增加法和租戶保有權》,訂定租金最高上限,以及房東不能隨意將房客驅逐。
自治市的法庭負責審議房租增加、以及控制驅除。

1923
  • 租金管控在經濟大蕭條中停止。房客再一次的、必需聽從房產擁有人的想法。
  • 數個承租人協會共同組成了「瑞典租戶聯盟」(Swedish Union of Tenants),致力提升承租人的權益。
  • 第一個 HSB 合作房屋協會在斯德哥爾摩成立。致力於更好的居住環境。金融投機者不得擁有房產。
HSB (瑞典語: Hyresgästernas sparkasse – och byggnadsförening,租戶儲蓄及建設協會)負責合作住宅的管理、維護和整修。若個人或團體購買了 HSB 的地產,就會自動成為協會會員。

時期三:1933-1946
居住議題在國會中大有進展
The housing question enters parliament in earnest.

1933
  • 社會民主黨與農民聯盟將建設房屋,視為打擊失業率、說服人們開始組家庭的解決之道。
  • 社會住宅委員會(social housing commission)成立。
1935

經由社會住宅委員會的提議,國會決定為經濟條件有限、有許多小孩的大家庭提供特別貸款,讓他們能夠購買房產。—— 瑞典式的社會住宅。

在兩次大戰中間的這段期間,市場主導的思想正火紅,只有 HSB 採取非盈利的方式興建住宅。

1942

通過《租賃管制法》,管制租金上限、並且保障租客不會被任意驅逐(如同之前在第一次世界大戰時期的法案)。房客住宅權益運動的一次主要勝利。也讓瑞典租金開始走向今天的「協調制」模式 —— 由房產所有者組織與房客共同協議租金等級。

1945
  • 根據社會住宅委員會的調查,市場機制是失敗的。因此,住宅管理和融資,應由公部門執行。
  • 一個「包括性」的住宅政策,將為所有公民(包括經濟狀況不佳者)帶來住宅標準的提升。居住品質將在「租金不變」的情形下提升。
  • 一個「一房公寓」的租金,不應該高於一位工人的 20% 薪水。不會有專門為窮人設置的住宅區,以避免特定地區變成貧民窟。
1946

國會跨黨派一致決定,「次順序抵押貸款」為無息、非攤銷貸款(non-amortising loans)。 所有自治市政府都被要求建立「市政住房公司」,以便以非營利為基礎,建造和管理出租房屋。引入住宅福利。

時期四:1964-1967
百萬計畫開始
Start of the Million Program

1964
  • 儘管有戰後雄心壯志的「國家及市政府居住政策」以及增加的建築數量,住宅等待名單(housing queue)還是持續成長。
  • 經濟成長並沒有帶來更多的房屋建設,相反的,大多數的資金投入更快速移動的大眾消費商品(而非房地產)。
  • 都市移民持續增加,大多是勞工移民。
  • 1964 年,社會民主黨提出「百萬計畫」,預計用十年的時間,建設一百萬個住家。
1965

1965 年,百萬計畫在國會通過,並宣稱:「在接下來的十年,每年增加一百萬的公寓」,將是一個重要的長期建設目標。

1966

時任總理 Tage Erlander,在競選活動中被提問逼的走投無路,對尋求住處的斯德哥爾摩年輕家庭,他唯一能給的建議只有「登記住宅等候名單吧」。

時期五:1973-1975
租房者和買房者越來越不平等
Increasing inequality between renters and owners.

1973
  • 瑞典首位「居住部長」(Ministry of Housing)上任。
  • 百萬計畫的計畫結構、以及因為未能有效讓居民參與其中,而大受批評。
1974
  • 瑞典有 23,000 個空的公寓。

1970 年代是私有住宅的建築時期。住在自己的房子 —— 而非公寓 —— 是當時熱門的選擇。許多市政府在市郊的城鎮建造大量「透天厝」,以期待能帶來稅收。

從經濟的角度來看,當時的房屋市場開始分裂為兩個:租屋、自有住宅

  • 通貨膨脹讓政府因為建設百萬計畫所舉的債務膨脹,使得房租增加。
  • 同時,因為對自有住宅者的「租稅減免」政策、跟強烈的通貨膨脹,使得住在自有住宅的成本下降。

人們甚至開始說,自有房屋擁有者「領錢住在自己的房子裡」。

居住部長 Ingvar Carlsso 認為,「擁有房子不應該比租房子有更多的經濟利益」。但是當時政府拒絕取消買房者的租稅減免(tax relief on interest)。財政部長 Gunnar Sträng 說,「房屋自有者也是人」。

取而代之的是,政府補貼租金,好讓新建的房子被租用。這是所有黨派都支持的提案。

1975
  • 在十年內建造百萬房子的目標達成(還多了 5,614)。
  • 如何在十年內建設百萬房舍呢?透過貸款相關規劃、優先讓大量建設案審核通過、市政府給予建設公司更多土地控制權⋯⋯等方式推動。

時期六:1991-1994
補貼時代的終結
The end of subsidies.

1991
  • 「世紀稅改」引進的低邊際稅率,主要由 Housing Sector 支付。瑞典的新非社會主義政府揚棄了「居住部會」,並且宣布房屋的建造、居住市場,都應該在自由競爭的原則上運作。
  • 1947 年所訂定的《Building Act》——規定市政府必須為市民提供住屋——也在這時候被廢除。
  • 國會補助津貼終止,改由國家信用擔保取代之。

為什麼補貼被廢除?
1974 年所引進的補貼,增加非常快速。在1977 到 1995 年間,政府付出的住房補貼總計為 3,000 億瑞典克朗。

1994
  • 瑞典社會民主黨又再次被選舉。但延續前任政府的「停止補助建造新住房」政策。
  • 從 1990 年代初期開始,住宅的建設從「大量監管和定期補貼部門」轉為「競爭取向、由市場融資」。

—— 至此六個時期結束。

2011

公有建設公司必須以商業方式營運。

2015-
補貼重現?
The return of subsidy?

2015

在 2016 年的預算案中,政府規劃了 32 億瑞典克朗的經費,促進房屋建設。

與眾不同的瑞典模式
The unique swedish model.

瑞典模式下的住宅政策和租金分級是很獨特的。它獨特的面向在於:

一個包括式的政策,而非選擇性的。自 1940 年代起,瑞典便採取「包括式」的住宅政策。有別於其他國家的「社會住宅」模式,在瑞典,申請住宅者不需要通過收入檢查 。

歷史上,居住政策是基於公有建設公司而發展。並且,公有建設公司在市政府的控制之下。

公有及私有出租房屋間有很強的連結。私有住宅出租者不可以收取過溢的租金。他們的房產 —— 以及他們的租金收入—— 因此連結到公有住宅。

協調主義:租金是共同協調決定的。在整個租賃領域,租金水平由「效用價值系統」(utility value system)之間的集體談判過程決定。這個制度在 1968 年引入,取代了原本的國家租金管理系統。效用價值系統意味著:只要租金不比同等水平的公寓高太多,租戶就必須同意。

2011 年起,開始能依照房屋所在區域之「區域租金水準」來設定租金,亦即:租金水平不再僅僅透過與公共住宅相比較來確定。談判雙方現在更有可能根據住房的地點和住房品質,來決定租金水平。

目前,所有的政黨都反對「租客直接和房東議價」這種完全市場導向的租金制度。

廣泛的合作社經濟(cooperative sector)。由「合作式的住宅協會」(cooperative housing associations)擁有和管理的公寓。自1930年代以來,由租戶共同擁有的公寓,就一直是瑞典居住制度的主要特色。1940 年代,合作式的住宅列入住宅政策,部分原因是為了阻止房屋炒作。但在 1970 年代以後,住宅市場越來越受市場驅動。

—— 展場文字內容結束 ——

住宅政策 × 主政政黨

每次看到政策歷年變化,我都會很想疊加一個圖層上去比較「主政政黨」——「教練,我好想知道這段期間、這個政策,主政的政黨是誰啊!」所以做了這張圖。

由最上面看起:

  • 背後大型折線圖,是 Bo.Nu.Då 展覽中的圖,為瑞典 1917-2016 年間,房屋建設的數量。最左邊為 1917 年,最右邊為 2016 年。紅色為為國家驅動的建設,藍色為市場驅動的建設(至 1945 前),以及省/市場驅動的建設(1991-2016)。

利用這個大型折線圖的時間軸為 X 軸,新增兩個資訊:

  • 中間的「主要政黨」,顏色為各時期瑞典總理的政黨代表色。[2] 出現最多的深紅色,是社會民主黨(偏左)。1991-1994 年、2006-2014 年的淺藍色為溫和黨(偏右)。
  • 最下方就是前述的居住政策的六個時期。區間箭號,表示該時期對應的時間範圍。

加上這些資訊比較後,可以看出:(也因此有了一些延伸的問題)

  • 「時期四、百萬計畫開始」對應了國家主導的房屋建設高峰。

(1976 年後,社民黨失去政權,變成綠色的中間黨執政,跟百萬計畫、住宅政策有關嗎?)

  • 「時期三、居住議題在國會中大有進展」、「時期四、百萬計畫開始」、「時期五、租房者和買房者越來越不平等」主要都是社會民主黨主政。

(應該說⋯⋯大部分時期都是社會民主黨主政,果然是雄霸瑞典政壇的社民黨啊。不過最近三十年看起來就不是了,看起來變得比較「左右輪替」。是因為這樣才沒有如 60 年代般、政府大動作介入的政策嗎?還是因為前車之鑑?)

  • 在 1991 年,溫和黨贏得國會多數後,就迎來了「時期六、補貼時代的終結」,政府的介入開始減少。不過如前文所敘,1994 年後,社民黨贏回政權,也沒有恢復補貼。

(為什麼呢?是因為選民的想法改變?還是社民黨本身對居住政策也有不同以往的想法了?)

附註

[1] 展覽為瑞典文、英文並列。本文概略翻為中文。展覽中之英文版本在此。若對譯文有任何建議,也請不吝指教。: )

[2] 參考資料為:歷年瑞典首相列表

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