Bo. Nu. Då. 展覽:瑞典住宅政策

瑞典如何在公共展覽空間中,敘述百年的政策歷史?

—— 本篇為 Bo. Nu. Då. 居住展中,「政策」部分的展覽內容紀錄。這是我個人較感興趣的部分,因此當時有逐一拍照、紀錄文字內容。本文將展場之英文概略翻為中文。[1]

(是的,就是紀錄上面這張照片裡的文字內容)

政策 Policy

談到瑞典過往的居住政策,我們決定把重點放在六個關鍵時期。這六個關鍵時期,塑造了現今瑞典獨特的模式。

這些政治決策,都是對當下不同危機的回應,也是瑞典居住政策如何因應居住議題而發展的例子。

在這段歷史中,(對不同危機提出的)每個答案都不相同;但這些答案共同創造了世界上獨一無二的系統。

時期一:1917 以前
歐洲最糟的居住狀況
The worst housing in Europe

1914

1914 年,歐洲最糟的居住狀況。政府住宅委員會(Goverment housing commission)觀察到,和其他歐洲工業化國家相比,瑞典的住宅品質不僅差、而且貴。特別是在首都斯德哥爾摩。
在斯德哥爾摩,房租是哥本哈根、馬爾默、哥德堡的兩倍高。
在 1914-1916,移入斯德哥爾摩的人口數量,是該地區新建房屋的四倍之多。

在 Södermalm,每年平均有 600 人被迫離開他們的房子。因為在當時,並沒有租金上限的限制。
一次世界大戰時,自治市透過中央政府的經費支援,為遊民建造了緊急住宅。

兩個熱烈響應的運動讓「居住」成為一個政治議題:

  1. 自己的家運動- 倡導提升鄉村居住品質,讓人們停止移往美國
  2. 全國社會福利協會(National Association of Social Welfare) – 目標在停止工業化勞工在都市及鄉鎮的住房短缺問題。

1904 年,個人擁有之鄉村區域房子,開始可以向政府貸款。

時期二:1917-1923
國家短暫介入
The state intervenes – but only for a while

1917

國會通過《租賃增加法和租戶保有權》,訂定租金最高上限,以及房東不能隨意將房客驅逐。
自治市的法庭負責審議房租增加、以及控制驅除。

1923
  • 租金管控在經濟大蕭條中停止。房客再一次的、必需聽從房產擁有人的想法。
  • 數個承租人協會共同組成了「瑞典租戶聯盟」(Swedish Union of Tenants),致力提升承租人的權益。
  • 第一個 HSB 合作房屋協會在斯德哥爾摩成立。致力於「更好的居住環境」。金融投機者不得擁有房產。
HSB (Swedish: Hyresgästernas sparkasse – och byggnadsförening; “the Savings and Construction Association of the Tenants”) is a cooperative association for housing in Sweden. Members of the association are HSB’s customers, i.e. individuals or groups that have bought properties from HSB. Any entity that buys any property from HSB will automatically become a member.

時期三:1933-1946
居住議題在國會中大有進展
The housing question enters parliament in earnest.

1933
  • 社會民主黨與農民聯盟將建設房屋,視為打擊失業率、說服人們開始組家庭的解決之道。
  • 社會住宅委員會(social housing commission)成立。
1935

經由社會住宅委員會的提議,國會決定為經濟條件有限、有許多小孩的大家庭提供特別貸款,讓他們能夠購買房產。—— 瑞典式的社會住宅。

在兩次大戰中間的這段期間,市場主導的思想正火紅,只有 HSB 採取非盈利的方式興建住宅。

1942

通過《租賃管制法》,管制租金上限、並且保障租客不會被任意驅逐(如同之前在第一次世界大戰時期的法案)。房客住宅權益運動的一次主要勝利。也讓瑞典租金開始走向今天的「協調制」模式 —— 由房產所有者組織與房客共同協議租金等級。

1945
  • 根據社會住宅委員會的調查,市場機制是失敗的。因此,住宅管理和融資,應由公部門執行。
  • 一個「包括性」的住宅政策,將為所有公民(包括經濟狀況不佳者)帶來住宅標準的提升。居住品質將在「租金不變」的情形下提升。
  • 一個「一房公寓」的租金,不應該高於一位工人的 20% 薪水。不會有專門為窮人設置的住宅區,以避免特定地區變成貧民窟。
1946

國會跨黨派一致決定,「次順序抵押貸款」為無息、非攤銷貸款(non-amortising loans)。 所有自治市政府都被要求建立「市政住房公司」,以便以非營利為基礎,建造和管理出租房屋。引入住宅福利。

時期四:1964-1967
百萬計畫開始
Start of the Million Program

1964
  • 儘管有戰後雄心壯志的「國家及市政府居住政策」以及增加的建築數量,住宅等待名單(housing queue)還是持續成長。
  • 經濟成長並沒有帶來更多的房屋建設,相反的,大多數的資金投入更快速移動的大眾消費商品(而非房地產)。
  • 都市移民持續增加,大多是勞工移民。
  • 1964 年,社會民主黨提出「百萬計畫」,預計用十年的時間,建設一百萬個住家。
1965

1965 年,百萬計畫在國會通過,並宣稱:「在接下來的十年,每年增加一百萬的公寓」,將是一個重要的長期建設目標。

1966

時任總理 Tage Erlander,在競選活動中被提問逼的走投無路,對尋求住處的斯德哥爾摩年輕家庭,他唯一能給的建議只有「登記住宅等候名單吧」。

時期五:1973-1975
租房者和買房者越來越不平等
Increasing inequality between renters and owners.

1973
  • 瑞典首位「居住部長」(Ministry of Housing)上任。
  • 百萬計畫的計畫結構、以及因為未能有效讓居民參與其中,而大受批評。
1974
  • 瑞典有 23,000 個空的公寓。

1970 年代是私有住宅的建築時期。住在自己的房子 —— 而非公寓 —— 是當時熱門的選擇。許多市政府在市郊的城鎮建造大量「透天厝」,以期待能帶來稅收。

從經濟的角度來看,當時的房屋市場開始分裂為兩個:租屋、自有住宅

  • 通貨膨脹讓政府因為建設百萬計畫所舉的債務膨脹,使得房租增加。
  • 同時,因為對自有住宅者的「租稅減免」政策、跟強烈的通貨膨脹,使得住在自有住宅的成本下降。

人們甚至開始說,自有房屋擁有者「領錢住在自己的房子裡」。

居住部長 Ingvar Carlsso 認為,「擁有房子不應該比租房子有更多的經濟利益」。但是當時政府拒絕取消買房者的租稅減免(tax relief on interest)。財政部長 Gunnar Sträng 說,「房屋自有者也是人」。

取而代之的是,政府補貼租金,好讓新建的房子被租用。這是所有黨派都支持的提案。

1975
  • 在十年內建造百萬房子的目標達成(還多了 5,614)。
  • 如何在十年內建設百萬房舍呢?透過貸款相關規劃、優先讓大量建設案審核通過、市政府給予建設公司更多土地控制權⋯⋯等方式推動。

時期六:1991-1994
補貼時代的終結
The end of subsidies.

1991
  • 「世紀稅改」引進的低邊際稅率,主要由 Housing Sector 支付。瑞典的新非社會主義政府揚棄了「居住部會」,並且宣布房屋的建造、居住市場,都應該在自由競爭的原則上運作。
  • 1947 年所訂定的《Building Act》——規定市政府必須為市民提供住屋——也在這時候被廢除。
  • 國會補助津貼終止,改由國家信用擔保取代之。

為什麼補貼被廢除?
1974 年所引進的補貼,增加非常快速。在1977 到 1995 年間,政府付出的住房補貼總計為 3,000 億瑞典克朗。

1994
  • 瑞典社會民主黨又再次被選舉。但延續前任政府的「停止補助建造新住房」政策。
  • 從 1990 年代初期開始,住宅的建設從「大量監管和定期補貼部門」轉為「競爭取向、由市場融資」。

—— 至此六個時期結束。

2011

公有建設公司必須以商業方式營運。

2015-
補貼重現?
The return of subsidy?

2015

在 2016 年的預算案中,政府規劃了 32 億瑞典克朗的經費,促進房屋建設。

與眾不同的瑞典模式
The unique swedish model.

瑞典模式下的住宅政策和租金分級是很獨特的。它獨特的面向在於:

一個包括式的政策,而非選擇性的。自 1940 年代起,瑞典便採取「包括式」的住宅政策。有別於其他國家的「社會住宅」模式,在瑞典,申請住宅者不需要通過收入檢查 。

歷史上,居住政策是基於公有建設公司而發展。並且,公有建設公司在市政府的控制之下。

公有及私有出租房屋間有很強的連結。私有住宅出租者不可以收取過溢的租金。他們的房產 —— 以及他們的租金收入—— 因此連結到公有住宅。

協調主義:租金是共同協調決定的。在整個租賃領域,租金水平由「效用價值系統」(utility value system)之間的集體談判過程決定。這個制度在 1968 年引入,取代了原本的國家租金管理系統。效用價值系統意味著:只要租金不比同等水平的公寓高太多,租戶就必須同意。

2011 年起,開始能依照房屋所在區域之「區域租金水準」來設定租金,亦即:租金水平不再僅僅透過與公共住宅相比較來確定。談判雙方現在更有可能根據住房的地點和住房品質,來決定租金水平。

目前,所有的政黨都反對「租客直接和房東議價」這種完全市場導向的租金制度。

廣泛的合作社經濟(cooperative sector)。由「合作式的住宅協會」(cooperative housing associations)擁有和管理的公寓。自1930年代以來,由租戶共同擁有的公寓,就一直是瑞典居住制度的主要特色。1940 年代,合作式的住宅列入住宅政策,部分原因是為了阻止房屋炒作。但在 1970 年代以後,住宅市場越來越受市場驅動。

—— 展場文字內容結束 ——

住宅政策 × 主政政黨

每次看到政策歷年變化,我都會很想疊加一個圖層上去比較「主政政黨」——「教練,我好想知道這段期間、這個政策,主政的政黨是誰啊!」所以做了這張圖。

由最上面看起:

  • 背後大型折線圖,是 Bo.Nu.Då 展覽中的圖,為瑞典 1917-2016 年間,房屋建設的數量。最左邊為 1917 年,最右邊為 2016 年。紅色為為國家驅動的建設,藍色為市場驅動的建設(至 1945 前),以及省/市場驅動的建設(1991-2016)。

利用這個大型折線圖的時間軸為 X 軸,新增兩個資訊:

  • 中間的「主要政黨」,顏色為各時期瑞典總理的政黨代表色。[2] 出現最多的深紅色,是社會民主黨(偏左)。1991-1994 年、2006-2014 年的淺藍色為溫和黨(偏右)。
  • 最下方就是前述的居住政策的六個時期。區間箭號,表示該時期對應的時間範圍。

加上這些資訊比較後,可以看出:(也因此有了一些延伸的問題)

  • 「時期四、百萬計畫開始」對應了國家主導的房屋建設高峰。

(1976 年後,社民黨失去政權,變成綠色的中間黨執政,跟百萬計畫、住宅政策有關嗎?)

  • 「時期三、居住議題在國會中大有進展」、「時期四、百萬計畫開始」、「時期五、租房者和買房者越來越不平等」主要都是社會民主黨主政。

(應該說⋯⋯大部分時期都是社會民主黨主政,果然是雄霸瑞典政壇的社民黨啊。不過最近三十年看起來就不是了,看起來變得比較「左右輪替」。是因為這樣才沒有如 60 年代般、政府大動作介入的政策嗎?還是因為前車之鑑?)

  • 在 1991 年,溫和黨贏得國會多數後,就迎來了「時期六、補貼時代的終結」,政府的介入開始減少。不過如前文所敘,1994 年後,社民黨贏回政權,也沒有恢復補貼。

(為什麼呢?是因為選民的想法改變?還是社民黨本身對居住政策也有不同以往的想法了?)

附註

[1] 展覽為瑞典文、英文並列。本文概略翻為中文。展覽中之英文版本在此。若對譯文有任何建議,也請不吝指教。: )

[2] 參考資料為:歷年瑞典首相列表

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